संसद्मा विधेयक पारित प्रक्रिया: आज स्पष्ट भएका मुख्य कुरा
कार्यव्यवस्था परामर्श समितिले साउन १४ देखि भदौ १० सम्मको क्यालेन्डर पारित गरेको छ। सत्तापक्ष र प्रतिपक्ष दुवैले हस्ताक्षर गरेको उक्त कागजमा नौ वटा विधेयक अटाएका छन्। सरकारले दसैँअगाडि पन्ध्रदेखि बीस वटा विधेयक ल्याउने लक्ष्य राखेको छ। यो सङ्ख्या देख्दा लाग्छ—संसद्मा विधेयकको चाङ लागेको छ। तर प्रश्न उस्तै छ: यी विधेयक कुन प्रक्रियाबाट गुज्रन्छन्, र कुन–कुन सर्तमा राष्ट्रपतिको मोहोर पर्छ? सत्ता र संसद्को खेलमा संवैधानिक प्रक्रिया कहिले पारदर्शी हुन्छ, कहिले धराप?
संविधानको धारा ११० ले यही प्रश्नको पहिलो जवाफ दिन्छ।
धारा ११०: कहाँ प्रवेश गर्न पाउँछ विधेयक?
विधेयक प्रस्तुत गर्ने अधिकार सरकारलाई छ। यो अधिकार संविधानको धारा ११० मा स्पष्ट लेखिएको छ। अर्थ विधेयक प्रतिनिधिसभामा मात्र प्रस्तुत हुन्छ। अन्य विधेयक संघीय संसद्को जुनसुकै सदनमा पनि प्रवेश गर्न सक्छन्। यो भेद सानो देखिन्छ, तर अर्थ विधेयकको बाटो अलग हुनुको अर्थ ठूलो छ। सरकारले कर, राजस्व वा सार्वजनिक खर्चसँग जोडिएको कुनै प्रस्ताव ल्याउँछ भने त्यो प्रतिनिधिसभामा जान्छ, राष्ट्रिय सभामा सिधा प्रवेश पाउँदैन। प्रतिनिधिसभा जनताबाट निर्वाचित सदन हो। त्यसैले पैसाको हिसाब त्यहींबाट सुरु हुन्छ।
अर्थ विधेयकको यो विशेषाधिकार संसदीय इतिहासमा अनौठो होइन। बेलायतको मोडलमा पनि मनी बिल तल्लो सदनबाट सुरु हुन्छ। नेपालले त्यही लय पछ्याएको छ। तर प्रश्न यहीँ उठ्छ: राष्ट्रिय सभाको भूमिका अर्थ विधेयकमा शून्य हो? होइन। धारा १११ ले त्यसको जवाफ दिन्छ।
धारा १११: दुवै सदनको भूमिका र अर्थ विधेयकको विशेष बाटो
संविधानको धारा १११ ले विधेयकलाई दुई सदनबाट गुजार्ने प्रक्रिया तोकेको छ। एउटा सदनले पारित गरेको विधेयक अर्को सदनमा पठाइन्छ। दुवै सदनले स्वीकृति दिएपछि मात्र त्यो प्रमाणीकरणका लागि राष्ट्रपतिसमक्ष पुग्छ। यो सामान्य विधेयकको बाटो हो।
अर्थ विधेयकको बाटो अलि भिन्न छ। राष्ट्रिय सभाले अर्थ विधेयक पन्ध्र दिनभित्र सुझावसहित प्रतिनिधिसभामा फिर्ता पठाउनुपर्छ। यो अवधि नाघे वा सुझाव पठाउन नसके प्रतिनिधिसभाले विधेयकलाई सीधै राष्ट्रपतिकहाँ पठाउन सक्छ। यो व्यवस्थाले राष्ट्रिय सभालाई अर्थ विधेयकमा पूर्ण निषेध गरेको छैन—सुझाव दिने ठाउँ दिएको छ, तर अन्तिम शब्द प्रतिनिधिसभाको हातमा राखेको छ।
अर्थ विधेयकको अन्तिम शब्द प्रतिनिधिसभाले बोल्छ। राष्ट्रिय सभा सुझाव दिन्छ, निर्णय होइन।
व्यवहारमा यो पन्ध्र दिनको अवधि अर्थपूर्ण छ। राष्ट्रिय सभाले समयमै सुझाव नपठाए वा पठाउन नसके प्रतिनिधिसभाले विधेयक राष्ट्रपतिसमक्ष पठाउन सक्छ। यही प्रावधानका कारण २०८३ जेठ २७ गते 'वैकल्पिक विकास वित्त परिचालन विधेयक' पुनः पारित गरी राष्ट्रपतिकहाँ पठाइएको थियो। राष्ट्रिय सभाले समयभित्र काम नगरेपछि प्रतिनिधिसभाले आफ्नो अधिकार प्रयोग गर्यो। यो उदाहरणले संवैधानिक प्रावधानलाई कागजमा मात्र नराखी व्यवहारमा पनि प्रयोग हुन्छ भन्ने देखाउँछ।
राष्ट्रपतिको प्रमाणीकरण र पुनर्विचारको अधिकार
दुवै सदनबाट पारित विधेयक राष्ट्रपतिसमक्ष पुग्छ। धारा ११३ अनुसार राष्ट्रपतिले पन्ध्र दिनभित्र विधेयक प्रमाणीकरण गरी दुवै सदनलाई सूचना दिनुपर्छ। यो समयसीमा कडा छ। पन्ध्र दिनभित्र मोहोर नलगाए कानुनी रूपमा के हुन्छ भन्ने व्याख्या संवैधानिक कानुनविद्हरूले गरिरहेका छन्, तर व्यवहारमा राष्ट्रपतिले यो अवधि पालना गर्दै आएका छन्।
राष्ट्रपतिसमक्ष अर्को अधिकार पनि छ। अर्थ विधेयकबाहेक अन्य विधेयकमा पुनर्विचार आवश्यक ठानेमा राष्ट्रपतिले पन्ध्र दिनभित्र सन्देशसहित विधेयक सदनमा फिर्ता पठाउन सक्छन्। यो अधिकार संसदीय शासनमा राष्ट्राध्यक्षको सामान्य सन्तुलन हो। तर यहाँ एउटा सीमा छ: सदनले पुनः पारित गरी पठाएमा राष्ट्रपतिले अनिवार्य प्रमाणीकरण गर्नुपर्छ। राष्ट्रपतिको पुनर्विचारको अधिकार एकपटक मात्र लागू हुन्छ, अनन्त विरोधको अधिकार होइन।
पुनर्विचारको अधिकार एकपटक मात्र। दोस्रो पारित भएपछि मोहोर लाग्नैपर्छ।
अर्थ विधेयकमा भने राष्ट्रपतिको पुनर्विचारको अधिकार लाग्दैन। यो भेद सानो होइन। अर्थ विधेयकमा जनप्रतिनिधिसभाको निर्णय अन्तिम हुन्छ। कार्यपालिकाको प्रमुखले प्रस्तुत गरेको कर र खर्चको प्रस्ताव जनप्रतिनिधिहरूले पारित गरेपछि राष्ट्रपतिले रोक्न मिल्दैन। यो व्यवस्था संसदीय सर्वोच्चताको सिद्धान्तसँग मिल्छ।
साउन-भदौको क्यालेन्डर र प्राथमिकतामा रहेका विधेयकहरू
कार्यव्यवस्था परामर्श समितिले २०८३ साउन १४ देखि भदौ १० सम्मको क्यालेन्डर पारित गरेको छ। यो क्यालेन्डरले संसद्लाई कुन समयमा कुन विधेयकमाथि छलफल गर्ने भन्ने खाका दिन्छ। यसमा नौ वटा विधेयक समेटिएका छन्। यो सङ्ख्या सानो देखिन्छ, तर संसद्को बहुमूल्य समयको हिसाबले ठूलो भार हो।
सरकारले दसैँअगाडि पन्ध्रदेखि बीस वटा विधेयक ल्याउने लक्ष्य राखेको छ। यो लक्ष्य प्राप्त गर्न क्यालेन्डरको कार्यान्वयन कडा हुनुपर्छ। संसदीय समितिहरूमा छलफल, सर्वदलीय सहमति र मस्यौदा समितिको काम—तीनवटै चरणलाई समानान्तर रूपमा अघि बढाउनुपर्छ। एकातिर विधेयकको सङ्ख्या, अर्कोतिर सदनको उपलब्ध समय—यो तालमेल नमिले क्यालेन्डर कागजमै सीमित हुन्छ।
हालैको उदाहरण हेरौं। प्रतिनिधिसभाबाट २०८३ असार ४ गते (१८ जुन २०२६) मा 'विनियोजन विधेयक, २०८३' पारित भयो। यो वार्षिक बजेटको मूल कानुनी आधार हो। यो विधेयक पारित हुनु संसद्को आधारभूत काम हो। तर पारित भएको मितिले देखाउँछ—विनियोजन विधेयकको बाटो पनि राजनीतिक सहमतिको परीक्षा हो। यो विधेयकमा पनि छलफल लम्बिएको थियो, संशोधन प्रस्ताव आएका थिए, र अन्तिम मतदानमार्फत पारित भएको थियो।
विधेयक पारित प्रक्रियामा देखिएका व्यावहारिक चुनौती
संवैधानिक प्रक्रिया स्पष्ट छ। धारा ११०, १११ र ११३ ले बाटो देखाउँछन्। तर व्यवहारमा चार प्रमुख चुनौती देखिन्छन्।
पहिलो, समयसीमा र अभ्यासको दूरी। पन्ध्र दिनको समयसीमा कतिपय अवस्थामा पालना भएको छैन। राष्ट्रिय सभाले अर्थ विधेयकमा सुझाव पठाउन ढिला गरेको उदाहरण छँदै छ। यसले संवैधानिक मर्म र व्यवहारबीचको खाडल देखाउँछ।
दोस्रो, राजनीतिक सहमतिको अभाव। विधेयक पारित गर्न संसदीय सहमति चाहिन्छ। सत्तापक्ष र प्रतिपक्षबीच विवाद भए विधेयक अड्किन्छ। क्यालेन्डरमा समेटिएका नौ विधेयकमध्ये कति पारित हुन्छन् भन्ने प्रश्न सहमतिको स्तरमा भर पर्छ।
तेस्रो, प्रावधान र व्याख्याको द्वन्द्व। धारा ११३ ले राष्ट्रपतिलाई पन्ध्र दिनभित्र प्रमाणीकरण गर्नुपर्ने बाध्यता राख्छ। तर अर्थ विधेयकमा पुनर्विचारको अधिकार छैन भन्ने व्यवस्था र पुनर्विचारको राजनीतिक दबाबबीचको तनाव कहिलेकाहीं देखिन्छ।
चौथो, संसदीय समितिको कार्यक्षमता। विधेयक सदनमा आउनुअघि संसदीय समितिमा गहन छलफल हुनुपर्छ। समितिको बैठक समयमा नबस्ने, विज्ञहरूको राय समयमा नलिने, र प्रतिवेदन ढिलो आउने प्रवृत्तिले क्यालेन्डरलाई चुनौती दिन्छ।
संवैधानिक प्रक्रिया र राजनीतिक इच्छाशक्ति
विधेयक पारित प्रक्रिया संविधानले स्पष्ट राखेको छ। बाटो लामो छैन, जटिल छ। धारा ११० ले प्रवेशको ढोका खोल्छ, धारा १११ ले दुवै सदनको भूमिका तोक्छ, र धारा ११३ ले राष्ट्रपतिको अन्तिम मोहोरको समयसीमा राख्छ। अर्थ विधेयकको विशेष बाटो, राष्ट्रिय सभाको सुझावको अधिकार, र राष्ट्रपतिको पुनर्विचारको सीमित अधिकार—तीनवटै संवैधानिक सन्तुलनका उदाहरण हुन्।
तर क्यालेन्डर पारित हुनु मात्रले विधेयक पारित हुन्छ भन्ने होइन। नौ विधेयकको सूची कागजमा छ, तर कति पारित हुन्छन् भन्ने प्रश्न अझै खुला छ। दसैँअगाडिको लक्ष्य पन्ध्रदेखि बीस विधेयक हो। यो लक्ष्य प्राप्त गर्न राजनीतिक इच्छाशक्ति, संसदीय कार्यक्षमता र संवैधानिक प्रावधानको पालना तीनवटै आवश्यक छ। यी तीनमध्ये एक कमजोर भए विधेयक पारित प्रक्रिया लम्बिन्छ।
अन्त्यमा एउटा प्रश्न छोड्नुपर्छ: क्यालेन्डरमा अटाएका नौ विधेयकमध्ये कति साउन-भदौभित्र पारित भए, र कति भदौ १० पछि पनि संसदीय समितिमै अड्किरहे? यो प्रश्नको उत्तरले संवैधानिक प्रक्रियाको कागजी स्वरूप र वास्तविक कार्यान्वयनको दूरी मापन गर्छ।
Related reading: संवैधानिक परिषद्को निर्णय प्रक्रिया: भित्री अभ्यास and Proposed Civil Service Bill sets mandatory.