प्रदेश सरकारले स्थानीय तहका विकास योजनामा बजेट पठाउँछ। मन्त्रालयले योजना छनोट गर्छ। पालिकाले कार्यान्वयन गर्छ। कतिपय अवस्थामा योजना प्रदेशकै प्राथमिकतामा राखिन्छ, तर स्थानीय तहले त्यसको स्वामित्व लिन पाउँदैन। यहीँबाट प्रश्न उठ्छ—यो संघीयताको अभ्यास हो कि प्रदेश सरकारको प्रशासनिक विस्तार?
नेपालको संविधानले संघ, प्रदेश र स्थानीय तह गरी तीन तहको राज्य संरचना तोकेको छ। तीनै तहलाई आफ्नो अधिकारक्षेत्रभित्र नीति, योजना, बजेट र कार्यान्वयनको अधिकार छ। तर अधिकार छुट्टाछुट्टै कोठामा राखिएको छैन। सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वय संविधानले निर्धारण गरेको सम्बन्धको आधार हो।
समस्या कानुनमा भन्दा व्यवहारमा बढी देखिन्छ। प्रदेशले समन्वय गर्नुपर्ने ठाउँमा निर्देशन दिन थाल्यो भने साझेदारी कमजोर हुन्छ। स्थानीय तहले आफ्नो अधिकार भन्दै प्रदेशसँग संवाद नै नगरे योजना दोहोरिन सक्छ। एउटै सडक दुई तहका बजेटमा पर्न सक्छ। पुलको पहुँच सडकसँग नमिल्न सक्छ। खानेपानीको मुहान एउटा तहको योजनामा, पाइपलाइन अर्को तहको योजनामा र ट्यांकी तेस्रो तहको प्राथमिकतामा पर्न सक्छ। कागजमा तीनवटै योजना ठीक। जमिनमा परिणाम अधुरो।
संघीयतामा समस्या तह धेरै हुनु मात्र होइन। समस्या एउटै योजनाको जिम्मेवार तह कुन हो भन्ने स्पष्ट नहुनु हो।
संविधानले दिएको अधिकार र व्यवहारको दूरी
संविधानले तीनै तहलाई आर्थिक अधिकारसम्बन्धी कानुन बनाउने, वार्षिक बजेट तयार गर्ने, नीति तथा योजना बनाउने र कार्यान्वयन गर्ने अधिकार दिएको छ। यसको अर्थ प्रदेश सरकार स्थानीय तहको सामान्य शाखा होइन। स्थानीय तह पनि प्रदेश सरकारको मातहतको कार्यालय होइन।
यही आधार बुझिएन भने विकास योजनामा प्रदेशको भूमिका तुरुन्तै नियन्त्रणको रूपमा देखिन्छ। प्रदेशको भूमिका समन्वय, मापदण्ड निर्धारण, स्रोत हस्तान्तरण र साझा अधिकारक्षेत्रको व्यवस्थापनसँग जोडिएको छ। स्थानीय तहको भूमिका आफ्ना क्षेत्रभित्रका सेवा, पूर्वाधार र स्थानीय विकासका विषयमा प्रत्यक्ष निर्णय तथा कार्यान्वयनसँग जोडिएको छ।
स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ ले प्रदेश र स्थानीय तहबीच नीतिगत सामञ्जस्यता, योजना व्यवस्थापनमा रणनीतिक साझेदारी, साझा अधिकारक्षेत्रको प्रयोग तथा प्राकृतिक स्रोतको उपयोग र बाँडफाँटका लागि प्रदेश समन्वय परिषद्को व्यवस्था गरेको छ। यो व्यवस्था कुनै औपचारिक बैठकका लागि बनाइएको होइन। प्रदेश र स्थानीय तहबीच देखिने सीमा, दोहोरोपन र विवाद समाधान गर्न बनाइएको हो।
तर समन्वय परिषद् बैठक बस्नु र समन्वय हुनु एउटै कुरा होइन। बैठकमा निर्णय भयो भन्दैमा योजना एकीकृत हुँदैन। निर्णयको कार्यान्वयन, जिम्मेवारीको स्पष्टता, बजेटको स्रोत र अनुगमनको संयन्त्र नहुँदा परिषद् पनि अर्को कागजी संरचनामा सीमित हुन सक्छ।
प्रदेश सरकारका विषयगत मन्त्रालयअन्तर्गत स्थानीय क्षेत्रमा कार्यान्वयन हुने योजना स्थानीय तहसँगको समन्वयमा सञ्चालन गर्नुपर्ने व्यवस्था छ। प्रदेश वा संघको अधिकारक्षेत्रभित्रको कुनै योजना स्थानीय तहबाट कार्यान्वयन गर्दा बढी प्रभावकारी हुने देखिएमा बजेट र अन्य स्रोतसहित स्थानीय तहबाट कार्यान्वयन गराउन सकिने प्रावधान पनि छ।
यसको सीधा अर्थ छ। प्रदेशले स्थानीय तहलाई पूर्ण रूपमा पन्छाएर योजना चलाउन मिल्दैन। स्थानीय तहले पनि प्रदेशको भूमिका अस्वीकार गरेर साझा योजना सञ्चालन गर्न मिल्दैन। तर दुवैबीचको सम्बन्ध आदेश र आज्ञापालनमा आधारित हुनु हुँदैन। कानुनले त्यस्तो सम्बन्धको कल्पना गरेको छैन।
प्रदेशको योजना स्थानीय तहमा कहिले साझेदारी बन्छ?
प्रदेश र स्थानीय तहबीचको योजना साझेदारीको पहिलो आधार आवश्यकता हो। स्थानीय तहको माग केवल पत्रमा लेखिएको हुनुपर्दैन। त्यसको पछाडि स्थानीय तथ्याङ्क, सेवा अभाव, जनसंख्या, भौगोलिक कठिनाइ, आर्थिक क्षमता र दीर्घकालीन प्राथमिकता हुनुपर्छ।
दोस्रो आधार अधिकारक्षेत्र हो। प्रदेशले सञ्चालन गर्ने योजना प्रदेशको जिम्मेवारीसँग सम्बन्धित हुनुपर्छ। स्थानीय तहबाट प्रभावकारी रूपमा सञ्चालन गर्न सकिने योजना स्थानीय तहलाई स्रोतसहित हस्तान्तरण गर्न सकिन्छ। तर स्रोत नदिई जिम्मेवारी मात्र पठाउने प्रवृत्ति साझेदारी होइन। त्यो वित्तीय बोझ हस्तान्तरण हो।
तेस्रो आधार कार्यान्वयन क्षमता हो। एउटा पालिकाले प्राविधिक जनशक्ति, खरिद प्रक्रिया, अनुगमन र मर्मतसम्भारको व्यवस्था गर्न सक्छ भने योजना पालिकामार्फत सञ्चालन गर्नु स्वाभाविक हुन्छ। तर पालिकाको क्षमता कमजोर छ भने प्रदेशले प्राविधिक सहयोग, डिजाइन, अनुगमन र संस्थागत सहजीकरण गर्नुपर्छ। योजना खोसेर होइन, क्षमता बढाएर।
चौथो आधार परिणाम हो। योजना पूरा भएपछि कसले सेवा पाउने हो? त्यसको सञ्चालन खर्च कसले व्यहोर्ने हो? मर्मत कसले गर्ने हो? लाभग्राहीको पहुँच कसरी सुनिश्चित हुन्छ? यी प्रश्नको उत्तर नदिई केवल बजेट विनियोजन गर्नु विकास योजना होइन। त्यो बजेटको प्रशासनिक अभ्यास हो।
साझेदारीको न्यूनतम आधार
प्रदेश र स्थानीय तहको साझा योजना निम्न आधारमा टिक्न सक्छ:
- स्थानीय तहको आवधिक योजना र प्रदेशको क्षेत्रगत योजनाबीच स्पष्ट सम्बन्ध हुनुपर्छ।
- योजना छनोटअघि स्थानीय तहसँग औपचारिक र अर्थपूर्ण समन्वय हुनुपर्छ।
- बजेट, प्राविधिक मापदण्ड र कार्यान्वयनको जिम्मेवारी लिखित रूपमा खुल्नुपर्छ।
- एउटै योजनामा प्रदेश र स्थानीय तहको भूमिका दोहोरिनु हुँदैन।
- निर्माणपछि सञ्चालन तथा मर्मतसम्भारको जिम्मेवारी पहिल्यै तोकिनुपर्छ।
- अनुगमनको प्रतिवेदन सार्वजनिक हुनुपर्छ।
- योजना परिवर्तन गर्नुपर्ने भए त्यसको कारण र निर्णय प्रक्रिया खुला हुनुपर्छ।
यी कुरा सामान्य प्रशासनिक प्रक्रिया जस्तो लाग्न सक्छन्। तर नेपालको विकास बजेटमा समस्या प्रायः यही सामान्य प्रक्रियाबाट सुरु हुन्छ। योजना छनोटमा अस्पष्टता, जिम्मेवारीमा दोहोरोपन र अनुगमनमा मौनता। त्यसपछि असफलताका लागि सबै तहसँग बहाना तयार हुन्छ।
हस्तक्षेपको रेखा कहाँबाट सुरु हुन्छ?
प्रदेश सरकारले स्थानीय तहको अधिकारक्षेत्रभित्र योजना सञ्चालन गर्नु मात्र हस्तक्षेपको प्रमाण होइन। कतिपय योजना साझा अधिकारक्षेत्रसँग सम्बन्धित हुन्छन्। कतिपय अवस्थामा प्रदेशको मापदण्ड वा स्रोत आवश्यक पर्छ। कतिपय योजना स्थानीय तहबाट कार्यान्वयन गर्नु नै प्रभावकारी हुन सक्छ।
हस्तक्षेप त्यहाँ सुरु हुन्छ जहाँ कानुनी समन्वयको नाममा स्थानीय निर्णय प्रक्रियालाई कमजोर बनाइन्छ। उदाहरणका लागि, पालिकाको प्राथमिकता, प्राविधिक मूल्याङ्कन र स्थानीय आवश्यकतालाई बेवास्ता गर्दै बाह्य निर्णयबाट योजना थोपरिन्छ भने त्यो साझेदारी हुँदैन। स्थानीय तहलाई केवल भुक्तानी गर्ने निकायमा सीमित गरिन्छ भने त्यो संघीय शासनको मर्मविपरीत हुन्छ।
अर्कोतर्फ, स्थानीय तहले पनि सबै योजना आफ्नो एकल अधिकार भन्दै प्रदेशसँग सहकार्य अस्वीकार गर्न सक्दैन। प्रदेशस्तरीय सडक, नदी नियन्त्रण, अस्पताल, पर्यटन पूर्वाधार, खानेपानी प्रणाली वा प्राकृतिक स्रोतसम्बन्धी योजना एउटा पालिकाको सीमाभित्र सीमित हुँदैन। त्यस्ता योजनामा क्षेत्रगत समन्वय आवश्यक हुन्छ।
त्यसैले हस्तक्षेपको परीक्षण राजनीतिक भाषणबाट होइन, प्रक्रियाबाट गर्नुपर्छ। चार प्रश्न पर्याप्त हुन्छन्:
1. योजना कुन तहको संवैधानिक वा कानुनी जिम्मेवारीसँग सम्बन्धित छ?
2. योजना छनोटमा सम्बन्धित स्थानीय तहको औपचारिक सहभागिता थियो कि थिएन?
3. बजेटसँगै कार्यान्वयन, अनुगमन र मर्मतसम्भारको जिम्मेवारी स्पष्ट छ कि छैन?
4. योजना सार्वजनिक प्राथमिकतामा आधारित छ कि सीमित राजनीतिक पहुँचमा?
यदि यी प्रश्नको उत्तर अस्पष्ट छ भने योजना साझेदारीको नाममा आएको हुन सक्छ। नाम प्रदेशको भए पनि संरचना हस्तक्षेपकै हुन सक्छ।
स्थानीय तहलाई बजेट खर्च गर्ने हात र प्रदेशलाई निर्णय गर्ने मस्तिष्क बनाउने अभ्यास संघीयता होइन। यो पुरानै केन्द्रीकरणको प्रदेशस्तरीय संस्करण हो।
अनुदानको प्रकृति नबुझ्दा विवाद झन् ठूलो हुन्छ
प्रदेशबाट स्थानीय तहमा जाने सबै अनुदान एउटै प्रकृतिका हुँदैनन्। नाम एउटै कोषबाट आएको जस्तो देखिए पनि उद्देश्य, शर्त र प्रयोग फरक हुन्छ। यही फरक नबुझ्दा प्रदेश–स्थानीय सम्बन्धबारे बहस भावनामा जान्छ।
| अनुदानको प्रकार | मुख्य उद्देश्य | स्थानीय तहको स्वतन्त्रता | प्रदेश वा संघको भूमिका |
|---|---|---|---|
| वित्तीय समानीकरण अनुदान | खर्चको आवश्यकता र राजस्व क्षमताबीचको अन्तर सम्बोधन | तुलनात्मक रूपमा बढी लचकता | सूत्र र आधारअनुसार स्रोत हस्तान्तरण |
| सशर्त अनुदान | निश्चित नीति, कार्यक्रम, मापदण्ड वा योजना कार्यान्वयन | तोकिएको क्षेत्रमा सीमित | उद्देश्य, शर्त र मापदण्ड निर्धारण |
| समपूरक अनुदान | पूर्वाधार विकाससम्बन्धी योजना | साझेदारी र लागत अनुपातमा आधारित | सम्भाव्यता, लागत, प्रतिफल र प्राथमिकताको मूल्याङ्कन |
| विशेष अनुदान | विशेष आवश्यकता वा लक्षित कार्यक्रम | तोकिएको उद्देश्यमा केन्द्रित | विशेष अवस्था र प्राथमिकताअनुसार स्रोत विनियोजन |
वित्तीय समानीकरण अनुदान खर्चको आवश्यकता र राजस्व क्षमताका आधारमा दिइन्छ। यसको उद्देश्य स्थानीय तहबीचको स्रोत असमानता घटाउनु हो। सशर्त अनुदान भने राष्ट्रिय नीति, कार्यक्रम, मापदण्ड वा निश्चित योजना कार्यान्वयनका लागि दिइन्छ। त्यसमा शर्त तोकिन सक्छ।
समपूरक अनुदान पूर्वाधार विकाससम्बन्धी योजनाका लागि हो। यसको निर्धारण गर्दा योजनाको सम्भाव्यता, लागत, प्रतिफल, कार्यान्वयन क्षमता, आवश्यकता र प्राथमिकता हेरिन्छ। कुल लागतको अनुपातका आधारमा अनुदान दिने व्यवस्था छ। त्यसैले समपूरक अनुदानलाई स्थानीय तहको नियमित खर्च पूर्ति गर्ने स्रोतका रूपमा प्रयोग गर्न मिल्दैन।
समानीकरण अनुदानमा प्रदेशले स्थानीय तहको प्रत्येक खर्च शीर्षकमा प्रत्यक्ष निर्देशन दिन थाल्यो भने अनुदानको उद्देश्य नै कमजोर हुन्छ। सशर्त अनुदानमा स्थानीय तहले तोकिएको उद्देश्य छाडेर रकम अन्यत्र प्रयोग गर्न खोज्यो भने वित्तीय अनुशासनको प्रश्न उठ्छ। समपूरक अनुदानमा स्थानीय हिस्सेदारी, योजना क्षमता र परिणामको आधार नहेरी राजनीतिक पहुँचका आधारमा बजेट बाँडियो भने पारदर्शिता समाप्त हुन्छ।
यसैले विवादको केन्द्र रकम पठाइयो कि पठाइएन भन्ने मात्र होइन। रकम कुन शीर्षकमा, कुन उद्देश्यका लागि, कुन शर्तमा र कुन परिणामका लागि पठाइयो भन्ने हो।
बजेट बाँडफाँटमा प्रदेशको वास्तविक स्थान
संघीय विभाज्य कोषमा जम्मा हुने मूल्य अभिवृद्धि कर र आन्तरिक उत्पादनबाट उठेको अन्तःशुल्कको रकम नेपाल सरकार, प्रदेश र स्थानीय तहबीच क्रमशः ७० प्रतिशत, १५ प्रतिशत र १५ प्रतिशत बाँडफाँट हुने व्यवस्था छ। यो बाँडफाँटले तीन तहबीच स्रोतको आधार तयार गर्छ। तर प्रतिशत देखाएर मात्र वित्तीय संघीयता पूरा हुँदैन।
प्राकृतिक स्रोतबाट प्राप्त रोयल्टीको बाँडफाँटमा नेपाल सरकारको हिस्सा ५० प्रतिशत, सम्बन्धित प्रदेशको २५ प्रतिशत र सम्बन्धित स्थानीय तहको २५ प्रतिशत तोकिएको छ। पर्वतारोहण, विद्युत्, वन, खानी तथा खनिज, पानी तथा अन्य प्राकृतिक स्रोतबाट प्राप्त हुने रोयल्टीमा यही ढाँचा लागू हुन्छ।
यहाँ दुईवटा विषय छुट्याउनुपर्छ। पहिलो, स्रोतको कानुनी बाँडफाँट। दोस्रो, स्रोतको उपयोग र त्यसबाट हुने लाभको स्थानीय वितरण। स्थानीय तहको खातामा रकम पुग्दैमा प्राकृतिक स्रोतबाट प्रभावित समुदायले उचित लाभ पाएको प्रमाण हुँदैन। प्रदेशको खातामा रकम जम्मा हुँदैमा क्षेत्रीय पूर्वाधार बनेको प्रमाण हुँदैन। बजेटको प्रवेश र विकासको परिणामबीच प्रशासनिक दूरी हुन्छ।
प्रदेशले प्राप्त स्रोतलाई स्थानीय तहमा पठाउँदा वितरणको आधार सार्वजनिक गर्नुपर्छ। राजस्व क्षमता, खर्च आवश्यकता, भौगोलिक कठिनाइ, जनसंख्या, सेवा पहुँच र विकासको स्तरजस्ता आधार प्रयोग गरिएको हो भने त्यसको जानकारी उपलब्ध हुनुपर्छ। अंक सार्वजनिक गर्न नसक्ने सरकारले पारदर्शिताको भाषण गर्नु सजिलो ठान्छ। तर पारदर्शिता भाषण होइन, वितरण सूत्र र निर्णय अभिलेख हो।
समपूरक अनुदान: साझेदारीको अवसर कि प्राथमिकताको राजनीतिकरण?
आर्थिक वर्ष २०८३/८४ का लागि राष्ट्रिय योजना आयोगले प्रदेश सरकार तथा स्थानीय तहबाट समपूरक अनुदानमार्फत कार्यान्वयन हुने छनोट भएका आयोजना तथा कार्यक्रम र विनियोजित बजेटको विवरण २१ जेठ २०८३ मा सार्वजनिक गरेको छ। यो विवरणले एउटा महत्त्वपूर्ण कुरा देखाउँछ—प्रदेश र स्थानीय तहबीच पूर्वाधार योजनामा साझेदारीको संस्थागत बाटो उपलब्ध छ।
तर विवरण सार्वजनिक हुनु र योजना प्रभावकारी हुनु फरक विषय हुन्। छनोट प्रक्रिया कति प्रतिस्पर्धी थियो? योजनाको सम्भाव्यता कसरी जाँचियो? लागत अनुमान यथार्थ थियो कि राजनीतिक दबाबमा तयार भयो? स्थानीय तहले आफ्नो हिस्सा सुनिश्चित गरेको छ कि छैन? निर्माणपछि सञ्चालन खर्चको स्रोत के हो? यी प्रश्नमा सार्वजनिक जवाफदेहिता आवश्यक हुन्छ।
समपूरक अनुदानमा प्रदेश वा स्थानीय तहको भूमिका केवल रकम माग्ने र खर्च देखाउने हुनु हुँदैन। योजना क्षेत्रीय महत्त्वको हो भने त्यसको प्रभाव पनि क्षेत्रीय रूपमा मापन गर्नुपर्छ। एउटा पालिकाको सडकले अर्को पालिकाको बजार, विद्यालय, स्वास्थ्य संस्था वा उत्पादन केन्द्रसँग सम्बन्ध जोड्छ भने त्यसलाई स्थानीय योजना मात्र भनेर हेर्न मिल्दैन।
त्यस्तै, एउटा पालिकाभित्रको सानो संरचनालाई प्रदेशस्तरीय प्राथमिकता भन्दै ठूलो बजेट दिनु पनि उचित हुँदैन। योजनाको आकार ठूलो हुँदैमा त्यसको प्रभाव ठूलो हुँदैन। पूर्वाधारको उपयोग, पहुँच र दीर्घकालीन सञ्चालन क्षमता हेर्नुपर्छ।
समपूरक अनुदानका लागि छनोट भएका आयोजना र बजेट विवरण सार्वजनिक गरिएको छ। तर सबै आयोजना र प्रत्येक प्रदेश तथा स्थानीय तहको छुट्टाछुट्टै रकमको पूर्ण एकीकृत चित्र उपलब्ध नभएसम्म प्रदेशगत प्रभावबारे निर्णायक निष्कर्ष निकाल्न सकिँदैन। यही सीमालाई स्वीकार नगरी कुनै प्रदेशलाई सफल र अर्को प्रदेशलाई असफल घोषणा गर्नु तथ्यमा आधारित विश्लेषण हुँदैन।
प्रदेशगत तुलना किन सजिलो छैन?
कोशी, मधेश, बागमती, गण्डकी, लुम्बिनी, कर्णाली र सुदूरपश्चिम प्रदेशका स्थानीय तहको भौगोलिक अवस्था, राजस्व क्षमता, जनसंख्या, पूर्वाधारको अवस्था र प्रशासनिक क्षमतामा ठूलो भिन्नता छ। एउटै अनुदान सूत्रले सबै प्रदेशको विकास आवश्यकता समान रूपमा सम्बोधन गर्न सक्दैन।
बागमतीका केही स्थानीय तहसँग आन्तरिक राजस्वको आधार बलियो हुन सक्छ। कर्णाली वा सुदूरपश्चिमका दुर्गम स्थानीय तहमा भौगोलिक लागत नै मुख्य चुनौती हुन सक्छ। गण्डकीमा पर्यटन पूर्वाधारको सम्भावना र जोखिम फरक हुन सक्छ। लुम्बिनीमा सीमावर्ती व्यापार, कृषि र तीव्र बसोबास विस्तारका प्रश्न जोडिन सक्छन्। कोशीमा नदी, पहाड, उद्योग र सीमावर्ती क्षेत्रका अलग आवश्यकता छन्।
त्यसैले प्रदेशले स्थानीय तहलाई अनुदान दिँदा केवल जनसंख्या वा राजनीतिक पहुँचलाई आधार बनाउनु हुँदैन। स्थानीय आवश्यकताको प्रकृति पनि हेर्नुपर्छ। तर भौगोलिक कठिनाइको नाममा योजना छनोटको सबै प्रक्रिया गोप्य राख्नु पनि स्वीकार्य छैन। फरक आधार चाहिन्छ। गोप्य निर्णय होइन।
राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगले आर्थिक वर्ष २०८३/८४ का लागि सातै प्रदेशभित्रका स्थानीय सरकारलाई प्रदेशबाट हस्तान्तरण गरिने वित्तीय समानीकरण अनुदानसम्बन्धी सिफारिसहरू सार्वजनिक गरेको छ। यस्तो सिफारिसले स्रोत हस्तान्तरणलाई निश्चित आधारमा बाँध्ने प्रयास गर्छ। तर सिफारिसपछि प्रदेशले रकम कसरी विनियोजन गर्छ, स्थानीय तहले कसरी खर्च गर्छ र परिणाम कसरी मापन हुन्छ भन्ने पक्ष अझ निर्णायक हुन्छ।
एउटै योजनामा तीन तहको नाम किन देखिन्छ?
नेपालमा विकास योजनाको कागज हेर्दा एउटै सडक, पुल वा भवनमा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका नाम भेटिन सक्छन्। यसका केही वैध कारण हुन सक्छन्—साझा लगानी, चरणबद्ध निर्माण वा फरक अधिकारक्षेत्रका संरचना। तर योजना शीर्षक मात्र फरक पारेर एउटै काममा तीन तहको बजेट दोहोरियो भने त्यो समन्वयको असफलता हो।
योजना दोहोरिन नदिन न्यूनतम रूपमा निम्न विवरण सार्वजनिक हुनुपर्छ:
- योजनाको भौगोलिक स्थान र स्पष्ट सीमा
- कुल लागत र प्रत्येक तहको वित्तीय योगदान
- निर्माण हुने संरचनाको चरण
- कार्यान्वयन गर्ने निकाय
- निर्माण सम्पन्न हुने अपेक्षित समय
- सञ्चालन र मर्मतसम्भारको जिम्मेवारी
- भौतिक तथा वित्तीय प्रगतिको अवस्था
- योजना परिवर्तन वा लागत संशोधनको कारण
यी विवरणबिना नागरिकले प्रदेशको बजेटले के गर्यो र स्थानीय तहको बजेटले के गर्यो भनेर छुट्याउन सक्दैन। लेखापरीक्षणका लागि पनि कठिन हुन्छ। जवाफदेहिता हराएको ठाउँमा राजनीतिक श्रेय भने सजिलै बाँडिन्छ।
स्थानीय तहको स्वायत्तता र प्रदेशको जवाफदेहिता
स्थानीय तहको स्वायत्तता भन्नाले स्थानीय सरकारलाई कुनै पनि मापदण्ड नमान्ने अधिकार होइन। सार्वजनिक खरिद, वातावरणीय प्रभाव, प्राविधिक सुरक्षा, वित्तीय अनुशासन र सार्वजनिक सेवा मापदण्ड सबै तहमा लागू हुन्छन्। प्रदेशले यी क्षेत्रमा समन्वय, मापदण्ड र प्राविधिक सहयोग गर्न सक्छ।
तर मापदण्ड र सूक्ष्म नियन्त्रणबीच फरक हुन्छ। प्रदेशले सडकको गुणस्तर, पुलको सुरक्षा वा अस्पतालको सेवा मापदण्ड तोक्नु एउटा कुरा हो। कुन वडामा कुन बाटो बनाउने, कुन उपभोक्ता समितिलाई प्राथमिकता दिने वा स्थानीय तहको बजेटलाई कुन राजनीतिक घोषणामा सार्ने निर्णयमा प्रत्यक्ष हस्तक्षेप गर्नु अर्को कुरा हो।
स्थानीय तहको स्वायत्तता बलियो बनाउन प्रदेशले तीन क्षेत्रमा आफ्नो भूमिका स्पष्ट गर्नुपर्छ:
1. मापदण्ड: प्रदेशले क्षेत्रीय पूर्वाधार र सेवाका लागि न्यूनतम प्राविधिक तथा गुणस्तरीय मापदण्ड तोक्न सक्छ।
2. स्रोत: अनुदान र साझेदारीको आधार पारदर्शी बनाउनुपर्छ। रकम पठाएर मात्र जिम्मेवारी पूरा हुँदैन।
3. क्षमता: स्थानीय तहमा प्राविधिक जनशक्ति, योजना व्यवस्थापन, खरिद र अनुगमन क्षमता बढाउन सहयोग गर्नुपर्छ।
यसका अतिरिक्त प्रदेश आफैं पनि जवाफदेही हुनुपर्छ। प्रदेशको योजना स्थानीय तहमा कार्यान्वयन भयो भने प्रदेश मन्त्रालयले केवल उद्घाटनको तस्वीर राखेर उम्कन पाउँदैन। बजेटको उपयोग, लागत परिवर्तन, निर्माणको गुणस्तर र सेवा सञ्चालनको अवस्था सार्वजनिक गर्नुपर्छ।
स्थानीय तहलाई दोष दिने प्रदेश सरकारको पुरानो शैली अब पर्याप्त छैन। अधिकार स्थानीय तहलाई दिएपछि स्रोत, प्राविधिक सहयोग र स्पष्ट प्रक्रिया नदिने अनि परिणाम नआएपछि पालिकालाई अक्षम भन्ने तरिका नीतिगत विचलन हो।
समन्वयको नाममा राजनीतिक नियन्त्रण रोक्ने उपाय
प्रदेश र स्थानीय तहबीचको सम्बन्धमा राजनीतिक दलको प्रभावलाई पूर्ण रूपमा अलग गर्न कठिन छ। निर्वाचित सरकार राजनीतिक नै हुन्छ। तर राजनीतिक निर्णय र संस्थागत प्रक्रिया एउटै कुरा होइनन्।
योजना छनोटमा राजनीतिक प्राथमिकता हुन सक्छ। तर त्यसलाई सार्वजनिक आवश्यकता, सम्भाव्यता र बजेट अनुशासनले जाँच्नुपर्छ। प्रदेश सरकारले आफ्ना घोषणालाई स्थानीय तहको योजनामाथि थोपर्न खोजे स्थानीय स्वामित्व कमजोर हुन्छ। स्थानीय तहले पनि आफ्ना सीमित समर्थक क्षेत्रलाई मात्र योजना बाँड्न खोजे सार्वजनिक स्रोतको दुरुपयोग हुन्छ।
हस्तक्षेप रोक्न कानुनी प्रावधानभन्दा बढी आवश्यक कुरा अभिलेख हो। कुन आधारमा योजना छनोट भयो, कसले सिफारिस गर्यो, कति लागत अनुमान गरियो, कति प्रतिस्पर्धी प्रस्ताव आए र किन एउटा योजना रोजियो—यी तथ्य उपलब्ध हुनुपर्छ। निर्णय प्रक्रिया खुला भयो भने राजनीतिक प्रभाव भए पनि त्यसको परीक्षण सम्भव हुन्छ।
जवाफदेहिता नहुँदा भने सबै पक्षले एउटै शब्द प्रयोग गर्छन्—समन्वय। प्रदेशले आफ्नो निर्णयलाई समन्वय भन्छ। स्थानीय तहले आफ्नो असहमतिको अभावलाई सहमति भन्छ। कर्मचारीले लिखित आदेशको अभावलाई प्रक्रिया भन्छन्। अन्ततः योजना अधुरो हुँदा जिम्मेवार कोही देखिँदैन।
यही कारणले प्रदेश समन्वय परिषद्लाई सक्रिय, अभिलेखयुक्त र परिणाममुखी बनाउनुपर्ने हुन्छ। बैठकको निर्णय, कार्यान्वयनको अवस्था र बाँकी विषय सार्वजनिक हुनुपर्छ। परिषद् केवल मुख्यमन्त्री, मन्त्री र स्थानीय तहका प्रतिनिधिको औपचारिक भेटघाट बन्यो भने त्यसले संघीयताको समस्या समाधान गर्दैन।
विकास योजना सफल भएको प्रमाण के हो?
बजेट खर्च हुनु सफलता होइन। सडकको लम्बाइ बढ्नु मात्र पनि सफलता होइन। भवन निर्माण सम्पन्न हुनु र सेवा सञ्चालन हुनुबीच फरक हुन्छ। योजनाको सफलता मापन गर्दा कम्तीमा पाँच तह हेर्नुपर्छ:
- योजना तोकिएको समय र लागतभित्र सम्पन्न भयो कि भएन?
- निर्माणको गुणस्तर प्राविधिक मापदण्डअनुसार छ कि छैन?
- लक्षित समुदायले सेवा वा पहुँच पायो कि पाएन?
- निर्माणपछि सञ्चालन तथा मर्मतसम्भारको व्यवस्था छ कि छैन?
- प्रदेश र स्थानीय तहबीचको जिम्मेवारी स्पष्ट र अभिलेखयुक्त छ कि छैन?
यीमध्ये अन्तिम प्रश्नलाई प्रायः बेवास्ता गरिन्छ। तर यही प्रश्नले साझेदारी र हस्तक्षेपबीचको अन्तर देखाउँछ। साझेदारीमा दुवै तहको जिम्मेवारी स्पष्ट हुन्छ। हस्तक्षेपमा निर्णय एउटा तहले गर्छ, कार्यान्वयन अर्को तहले गर्छ र असफलताको दोष तेस्रो पक्षमाथि जान्छ।
स्थानीय तहले पनि आफ्नो जिम्मेवारीबाट पन्छिन मिल्दैन। प्रदेशबाट आएको रकम हो भन्दै योजनाको स्वामित्व अस्वीकार गर्न मिल्दैन। स्थानीय तहले योजना छनोट, कार्यान्वयन, सार्वजनिक सुनुवाइ, अनुगमन र मर्मतसम्भारमा आफ्नो भूमिका निर्वाह गर्नुपर्छ। संघीयता अधिकारको मात्र व्यवस्था होइन। जिम्मेवारीको पनि व्यवस्था हो।
निष्कर्ष: साझेदारीको दाबी प्रमाणबाट मात्रै टिक्छ
विकास योजनामा प्रदेश र स्थानीय तहको सम्बन्धलाई केवल साझेदारी वा हस्तक्षेपको दुईवटा बाकसभित्र राखेर हेर्नु पर्याप्त छैन। एउटै योजना कुनै चरणमा साझेदारी हुन सक्छ र अर्को चरणमा हस्तक्षेपमा बदलिन सक्छ। योजना छनोटमा स्थानीय तह सहभागी भयो, तर कार्यान्वयनमा उसको भूमिका हटाइयो भने प्रक्रिया बिग्रन्छ। बजेट स्थानीय तहमा पठाइयो, तर शर्त अस्पष्ट भयो भने जवाफदेहिता हराउँछ। योजना पूरा भयो, तर सञ्चालनको जिम्मेवारी तोकिएन भने लगानी अधुरो रहन्छ।
संविधानले सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको आधार दिएको छ। स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐनले योजना व्यवस्थापन, साझा अधिकारक्षेत्र र प्राकृतिक स्रोतसम्बन्धी समन्वयको बाटो खोलेको छ। वित्तीय समानीकरण, सशर्त र समपूरक अनुदानका छुट्टाछुट्टै उद्देश्य छन्। अब समस्या कानुनी शब्दको कमी होइन। समस्या ती शब्दलाई व्यवहारमा कसरी लागू गरिन्छ भन्ने हो।
प्रदेशले स्थानीय तहलाई आफ्नो प्रशासनिक शाखा ठान्न छाड्नुपर्छ। स्थानीय तहले पनि प्रदेशलाई केवल बजेटको स्रोत ठान्न छाड्नुपर्छ। योजना, स्रोत, अधिकार र परिणामबीच सम्बन्ध स्थापित भए मात्र संघीयता काम गर्छ। अन्यथा तीन तहको राज्य संरचना तीन तहको बजेट शीर्षकमा सीमित हुनेछ।
अन्तिम प्रश्न यही हो—प्रदेश र स्थानीय तहले विकास योजनाको श्रेय बाँड्नुअघि त्यस योजनाको जिम्मेवारी, परिणाम र असफलताको जवाफ पनि बराबरी बाँड्न तयार छन्?
Related reading: स्थानीय बजेटमा नागरिकको पहुँच: योजना छनोटमा and राजस्व बाँडफाँडमा प्रदेश र स्थानीय तहका.