संसदीय समिति: मिनी संसद्को आन्तरिक कार्यप्रणाली र प्रभाव

काठमाडौंको कुनै सरकारी कार्यालयमा सेवा लिन पुगेका सर्वसाधारणले घण्टौँ लाइनमा बस्दा, आफ्नो गुनासो सुन्ने मान्छे नपाउँदा वा सिंहदरबारभित्रको एउटा निर्णयसम्म पुग्न कति तह पार गर्नुपर्छ भन्ने अनिश्चित भएर चिन्ता व्यक्त गर्दा, त्यो पीडा अन्ततः एक ठाउँ पुगेर केन्द्रित हुन्छ—संघीय संसद्का विषयगत समितिहरूमा। प्रतिनिधि सभा र राष्ट्रिय सभाले गठन गरेका यी समितिहरूलाई ‘मिनी संसद्’ को उपनाम दिइन्छ, र यो नाम कुनै अतिशयोक्ति होइन। संसद्को पूरा कार्यभारलाई व्यवस्थित र गहिरो बनाउने, कानुन निर्माणको प्रारम्भिक छलफलदेखि सरकारी कामकारबाहीको अनुगमनसम्मको जिम्मेवारी विषयगत समितिहरूले बहन गर्छन्। संवैधानिक नियुक्तिको सुनुवाइ भने छुट्टै १५ सदस्यीय संसदीय सुनुवाइ समितिको अधिकारक्षेत्रमा पर्छ।

संसद्को पूर्ण बैठकमा प्रत्येक विषयमाथि लामो र प्राविधिक बहस सम्भव हुँदैन। समय सीमित हुन्छ, कार्यसूची ठूलो हुन्छ र राजनीतिक बहसले विषयको सूक्ष्म पक्ष ओझेलमा पार्न सक्छ। समितिहरूले यही ठाउँमा काम गर्छन्। विधेयकका धाराहरू के भन्न खोजिरहेका छन्, तिनले नागरिकको दैनिक जीवनमा कस्तो असर पार्न सक्छन्, राज्यका निकायले प्रस्तावित व्यवस्था कार्यान्वयन गर्न सक्छन् कि सक्दैनन् भन्ने प्रश्न समितिको छलफलमा प्रवेश गर्छ। हाल प्रतिनिधि सभा अन्तर्गत १० वटा, राष्ट्रिय सभा अन्तर्गत ४ वटा र संघीय संसद्कै २ वटा संयुक्त समिति गरी १६ वटा संसदीय समिति तथा संयुक्त संरचना क्रियाशील छन्। संसदीय सुनुवाइ समिति ती संयुक्त संरचनामध्ये आफ्नो छुट्टै संवैधानिक र नियमगत कार्यक्षेत्र भएको निकाय हो।

मिनी संसद् भनिने विषयगत समितिहरू नै संसद्को वास्तविक परीक्षणस्थल हुन्, जहाँ कानुनका धारा–धारामाथिको बहस र सरकारी निर्णयको जाँच हुन्छ।

संवैधानिक आधार र मिनी संसद्को संरचनागत स्वरूप

नेपालको संविधानको धारा ९७ को उपधारा (१) ले प्रतिनिधि सभा र राष्ट्रिय सभालाई संघीय कानुनबमोजिम विषयगत र विशेष समिति गठन गर्ने अधिकार दिएको छ। यही संवैधानिक प्रावधानमा टेकेर प्रतिनिधि सभाले आफ्नो नियमावली, २०७९ को नियम १७५ अन्तर्गत विषयगत समितिहरूको सङ्ख्या, सदस्य सीमा र कार्यविधि तोकेको हो। यसैगरी राष्ट्रिय सभाले आफ्नो नियमावली, २०७५ को नियम १४७ बमोजिम चार विषयगत समिति गठन गरेको छ। संयुक्त बैठक र संयुक्त समितिको कार्य सञ्चालन नियमावली, २०८० ले संघीय संसद्का संयुक्त संरचनाहरूको कार्यविधि थप स्पष्ट पारेको छ। प्रतिनिधि सभाका विषयगत समितिहरू २०८० वैशाख १५ मा गठन भएका थिए।

संविधानले समितिको ढोका खोलिदिए पनि समितिको वास्तविक काम नियमावली र संसदीय अभ्यासले परिभाषित गर्छ। समितिले कुन विधेयकमाथि छलफल गर्ने, कसलाई बैठकमा बोलाउने, कागजात वा विवरण माग्ने, स्थलगत निरीक्षण गर्ने र प्रतिवेदन पेस गर्ने भन्ने विषय कार्यसञ्चालनका नियमसँग जोडिएका हुन्छन्। त्यसैले समिति संसद्को औपचारिक संरचना मात्र होइन, विधायिकी कामको विस्तृत तह पनि हो।

समितिको अधिकार संसद्को पूर्ण अधिकारको विकल्प होइन। समितिले आफ्नो कार्यक्षेत्रभित्र विधेयक अध्ययन गर्न, सरोकारवालासँग छलफल गर्न, सरकारी निकायबाट विवरण लिन र सुझावसहित प्रतिवेदन पेस गर्न सक्छ। अन्तिम कानुन बनाउने अधिकार भने संसद्को पूर्ण बैठकमै रहन्छ। यही कारणले समितिको प्रतिवेदन महत्त्वपूर्ण भए पनि त्यसले आफैँ ऐनको रूप लिँदैन। समितिले तयार पारेको निष्कर्षमाथि सदनले विचार गर्छ, संशोधन स्वीकार वा अस्वीकार गर्छ र अन्ततः संवैधानिक प्रक्रियाबाट कानुन निर्माण हुन्छ।

संरचनागत रूपमा हेर्ने हो भने, प्रतिनिधि सभाका प्रत्येक विषयगत समितिमा सभामुखले सदनको सहमति लिई पदेन सदस्यबाहेक बढीमा २७ जना सदस्य मनोनयन गर्ने व्यवस्था छ। राष्ट्रिय सभाका विषयगत समितिहरूमा भने १३ देखि १४ जनासम्म सदस्य रहने गरेका छन्। यो सङ्ख्यागत भिन्नताले दुई सदनको राजनीतिक स्वरूप र कार्यभारको फरक प्रकृति पनि झल्काउँछ।

समितिको गठन गर्दा दलगत प्रतिनिधित्वको सन्तुलनलाई ध्यान दिइन्छ। प्रतिनिधि सभा सीधै जनताबाट निर्वाचित प्रतिनिधिहरूको सदन हो, जहाँ राजनीतिक दलहरूको प्रतिनिधित्व जनमतको अनुपातमा हुन्छ। राष्ट्रिय सभा भने प्रदेश र स्थानीय तहको प्रतिनिधित्वसहितको स्थायी सदन हो, जसले राज्यका दीर्घकालीन विषय र कानुनको निरन्तरतामाथि पनि ध्यान दिनुपर्ने अपेक्षा राखिन्छ। व्यवहारमा दुवै सदनका समितिमा दलगत प्रतिनिधित्व रहन्छ, तर समितिको काम केवल दलगत मत दोहोर्‍याउनु होइन। एउटै विधेयकका फरक–फरक प्रभावबारे विषयगत तर्क निर्माण गर्नु, सरोकारवालाको भनाइ सुन्नु र कार्यान्वयनमा देखिन सक्ने समस्या पहिल्यै पहिचान गर्नु समितिको मूल दायित्व हो।

सभापति कसरी चयन हुन्छन्

समितिको सभापति सदनको नेतृत्व तहबाट चयन हुने होइनन्। सम्बन्धित समितिका सदस्यहरूमध्येबाटै सभापति निर्वाचित हुन्छन्। सभापतिको निर्वाचन सम्बन्धित सदनको नियमावलीमा तोकिएको प्रक्रियाअनुसार हुन्छ र त्यसमा समितिका सदस्यहरूको भूमिका निर्णायक हुन्छ। यसले समितिको आन्तरिक स्वायत्ततालाई औपचारिक आधार दिन्छ।

सभापति चयनमा दलगत सहमति र राजनीतिक शक्ति सन्तुलनको प्रभाव पर्न सक्छ, तर पदको संवैधानिक अर्थ त्यतिमै सीमित हुँदैन। सभापतिले बैठक बोलाउने, कार्यसूची व्यवस्थापन गर्ने, छलफललाई विषयमा केन्द्रित राख्ने, सदस्यलाई बोल्ने अवसर दिने र समितिको निष्कर्षलाई प्रतिवेदनको रूप दिने जिम्मेवारी वहन गर्छन्। सभापति स्वयं कुनै एक दलको प्रतिनिधि भए पनि समितिको बैठक सञ्चालन गर्दा सबै सदस्यलाई समान व्यवहार गर्नुपर्ने हुन्छ।

विषयगत समिति र संसदीय सुनुवाइ समितिको सभापति निर्वाचनलाई एउटै प्रक्रियाका रूपमा बुझ्नु पनि ठीक हुँदैन। विषयगत समितिहरू आ–आफ्नो सदनको नियमावलीअनुसार गठन र सञ्चालन हुन्छन्। संसदीय सुनुवाइ समिति भने दुवै सदनका सदस्य सम्मिलित संयुक्त समिति हो र यसको गठन तथा सञ्चालन संयुक्त समिति कार्य सञ्चालन नियमावलीअन्तर्गत हुन्छ। त्यसैले यसको सदस्य संरचना, कार्यक्षेत्र र आन्तरिक प्रक्रिया विषयगत समितिभन्दा अलग छन्।

बैठक नियमित बस्ने, कागजात समयमै प्राप्त गर्ने, विषयविज्ञलाई बोलाउने र छलफलको निष्कर्षलाई प्रतिवेदनमा स्पष्ट रूपमा राख्ने अभ्यासले मात्र समिति प्रभावकारी हुन्छ। बैठक बस्दैमा संसदीय निगरानी बलियो हुँदैन; छलफलको गुणस्तर र त्यसपछि हुने कार्यान्वयनले त्यसको मूल्य निर्धारण गर्छ।

प्रतिनिधि सभा र राष्ट्रिय सभाका विषयगत समितिको कार्यक्षेत्र

प्रतिनिधि सभा अन्तर्गतका १० वटा विषयगत समितिहरूले मुलुकको शासन, अर्थ, कानुन, सुरक्षा र सामाजिक न्यायका विभिन्न पक्ष सम्हालेका छन्। अर्थ समिति, सार्वजनिक लेखा समिति तथा राज्य व्यवस्था तथा सुशासन समिति ती प्रमुख संरचना हुन्, जसले मुलुकको आर्थिक अनुशासन, सार्वजनिक प्रशासन र शासकीय सुधारका विषयमा निरन्तर निगरानी राख्छन्। बाँकी समितिले पनि आफ्नो–आफ्नो क्षेत्रको नीति, कानुन र सरकारी कार्यान्वयनको अनुगमन गर्छन्।

हरेक समितिले आफ्नो कार्यक्षेत्रभित्रका विधेयकको दफावार छलफल गर्ने, सरकारी कामकारबाहीको समीक्षा गर्ने र जिम्मेवार निकायलाई निर्देशन दिने काम गर्छ। दफावार छलफल समितिको सबैभन्दा प्राविधिक र प्रभावकारी चरण हो। पूर्ण बैठकमा विधेयकको सिद्धान्तमाथि राजनीतिक मत प्रकट हुन सक्छ, तर समितिमा पुग्दा कुनै दफाको भाषा, अधिकारको सीमा, जिम्मेवारी तोकिएको निकाय र नागरिकमाथि पर्ने सम्भावित असरबारे विस्तृत प्रश्न उठ्छ।

कानुनको एउटा शब्दले प्रशासनिक निर्णयको दिशा बदल्न सक्छ। ‘गर्न सक्ने’ र ‘गर्नुपर्ने’ बीचको अन्तरले नागरिकको अधिकार र सरकारी निकायको दायित्व फरक पार्न सक्छ। यस्ता सूक्ष्म भाषिक र कानुनी प्रश्न समितिको छलफलमा प्रवेश गर्छन्। सांसदहरूले मन्त्रालयका अधिकारी, कानुनविद्, विषयविज्ञ, सरोकारवाला संस्था र प्रभावित समुदायका प्रतिनिधिलाई बोलाएर प्रस्तावित व्यवस्थाको व्यावहारिक पक्ष बुझ्न सक्छन्। यसले विधेयकलाई केवल राजनीतिक दस्तावेजबाट कार्यान्वयनयोग्य कानुन बनाउने सम्भावना बढाउँछ।

समितिको काम विधेयक छलफलमा मात्र रोकिँदैन। मन्त्रालयले नीति कसरी लागू गरिरहेको छ, बजेटले घोषित प्राथमिकता पूरा गरेको छ कि छैन, सेवा प्रवाहमा नागरिकले भोगेको कठिनाइ के हो र सरकारी निकायले आफूलाई दिइएको अधिकारको प्रयोग कसरी गरिरहेको छ भन्ने विषयमा पनि समितिले प्रश्न उठाउन सक्छ। कुनै मन्त्रालयको वार्षिक कार्यक्रम र त्यसको वास्तविक प्रगतिको तुलना गर्दा कागजमा सफल देखिएको योजना भुइँतहमा किन अड्किएको छ भन्ने खुल्न सक्छ।

दुई सदनका समितिबीचको भिन्नता

राष्ट्रिय सभा अन्तर्गतका चार विषयगत समितिले केही विशिष्ट कार्यक्षेत्र सम्हालेका छन्। विधायन व्यवस्थापन समितिले कानुनको कार्यान्वयन मापन तथा अध्ययन र अनुसन्धान गर्ने जिम्मेवारी पाएको छ। ऐन पारित भएपछि त्यसले व्यवहारमा कस्तो परिणाम दियो, नियमावली वा कार्यविधिको अभावले कहाँ समस्या भयो, संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच जिम्मेवारी बाँडफाँटमा के कठिनाइ आयो भन्ने प्रश्न यसअन्तर्गत उठ्न सक्छ।

संघीयता सबलीकरण तथा राष्ट्रिय सरोकार समितिले संघीय शासनको अभ्यास र राष्ट्रिय महत्त्वका विषय हेर्छ। विकासका योजना, तहगत सरकारबीचको समन्वय, सेवा प्रवाह र राष्ट्रिय नीतिको स्थानीय कार्यान्वयनजस्ता विषय कागजमा मात्र सीमित छन् कि नागरिकको अनुभवमा पनि देखिएका छन् भन्ने मूल्याङ्कन समितिको छलफलको आधार बन्न सक्छ।

प्रतिनिधि सभाको भूमिका बढी प्रत्यक्ष राजनीतिक प्रतिनिधित्वसँग जोडिएको देखिन्छ भने राष्ट्रिय सभाको भूमिका विषयगत विज्ञता, कानुनको निरन्तरता र दीर्घकालीन सोचसँग जोडिन्छ। यो विभाजन पूर्ण रूपमा कठोर होइन, तर दुवै सदनका समितिले गर्ने कामको प्राथमिकता बुझ्न यसले मद्दत गर्छ। एउटै विषयमा दुवै सदनका समितिको चासो पर्न सक्छ, तर त्यसको दृष्टिकोण र कार्यक्षेत्र फरक हुन सक्छ।

यो तालिकामा देखिएको संसदीय सुनुवाइ समिति विषयगत समितिको अर्को नाम होइन। यसको कार्यक्षेत्र संवैधानिक नियुक्ति तथा संविधान र प्रचलित कानुनले तोकेका अन्य नियुक्तिमाथिको सुनुवाइमा केन्द्रित हुन्छ। विषयगत समितिले सामान्यतः आफ्नो सम्बन्धित क्षेत्रका विधेयक र सरकारी कामकारबाही हेर्छ; सुनुवाइ समितिले भने नियुक्तिका लागि प्रस्तावित व्यक्तिको योग्यता, क्षमता र सार्वजनिक उत्तरदायित्व जाँच गर्छ।

संसदीय सुनुवाइ समितिको विशिष्ट अधिकार र अभ्यास

संविधानको धारा २९२ र संघीय संसद्को संयुक्त समिति कार्य सञ्चालन नियमावली, २०८० को नियम २५ बमोजिम गठन हुने संसदीय सुनुवाइ समिति संसदीय संरचनामध्येको विशिष्ट अधिकार भएको निकाय हो। यो १५ सदस्यीय समितिमा प्रतिनिधि सभाबाट १२ जना र राष्ट्रिय सभाबाट ३ जना सदस्य रहन्छन्। यसको कार्यक्षेत्रमा प्रधानन्यायाधीश, सर्वोच्च अदालतका न्यायाधीश, न्याय परिषद्का सदस्य, संवैधानिक निकायका प्रमुख वा पदाधिकारी तथा राजदूत पदमा नियुक्त हुनुअघि सुनुवाइ गर्ने काम पर्छ।

यस समितिले विषयगत समितिको जस्तो विधेयकको दफावार छलफल गर्दैन। कुनै मन्त्रालयको नियमित प्रशासनिक कामको अनुगमन गर्नु वा सार्वजनिक खर्चको बेरुजु जाँच गर्नु पनि यसको मुख्य दायित्व होइन। यसको काम नियुक्तिका लागि प्रस्तावित व्यक्तिमाथि संसदीय परीक्षण गर्नु हो। यही स्पष्ट सीमाले संसदीय सुनुवाइ समितिलाई विषयगत समितिबाट अलग बनाउँछ।

सुनुवाइको अर्थ उम्मेदवारलाई औपचारिक रूपमा बोलाएर परिचय सुन्नु मात्र होइन। प्रस्तावित व्यक्तिको योग्यता, अनुभव, विगतको कार्यसम्पादन, सार्वजनिक भूमिकाबारे उठेका प्रश्न र सम्बन्धित पदको संवैधानिक जिम्मेवारी सम्हाल्ने क्षमता जाँच्नु यसको उद्देश्य हो। समितिले उम्मेदवारसँग प्रत्यक्ष प्रश्नोत्तर गर्न सक्छ। सार्वजनिक पदमा पुग्न लागेको व्यक्तिको दृष्टिकोण, प्राथमिकता र निर्णय गर्ने आधारबारे सांसदहरूले जानकारी लिन सक्छन्।

संसदीय सुनुवाइ समितिको अनुमोदन वा अस्वीकृतिमा एउटा नाममाथिको निर्णय मात्र हुँदैन; सार्वजनिक पदको मर्यादा र नियुक्ति प्रक्रियाको विश्वसनीयता पनि जाँचिन्छ।

सुनुवाइपछि समितिले प्रस्तावित उम्मेदवारलाई अनुमोदन वा अस्वीकृति गर्ने अधिकार राख्छ। समितिले अनुमोदन नगरेको व्यक्ति सम्बन्धित पदमा नियुक्त हुन नसक्ने संवैधानिक बन्दोबस्तले यसको भूमिकालाई गम्भीर बनाएको छ। त्यसैले यो समिति नियुक्ति प्रक्रियाको एउटा औपचारिक बीचको चरण मात्र होइन; संवैधानिक निकाय वा महत्त्वपूर्ण सार्वजनिक पदका लागि अघि सारिएको नाममाथि संसदीय परीक्षण हुने ठाउँ हो।

तर समितिको शक्ति प्रयोग गर्दा यसको मापदण्ड स्पष्ट हुनुपर्छ। सुनुवाइ दलगत भागबन्डाको औपचारिकता बन्यो भने समितिको संवैधानिक उद्देश्य कमजोर हुन्छ। उम्मेदवारमाथि प्रश्न उठाउँदा प्रमाण, योग्यता, आचरण, विगतको जिम्मेवारी र पदको प्रकृतिलाई आधार बनाउनुपर्छ। राजनीतिक असहमति र व्यक्तिगत आरोपबीचको सीमा नछुट्याइए सुनुवाइ सार्वजनिक जवाफदेहिताको अभ्यासभन्दा विवादको मञ्च बन्न सक्छ।

सुनुवाइ प्रक्रियाको अर्को महत्त्वपूर्ण पक्ष पारदर्शिता हो। नागरिकले कुन पदका लागि कसको नाम प्रस्तावित भयो, उम्मेदवारको योग्यता के छ, समितिमा कस्ता प्रश्न उठे र अन्तिम निर्णयको आधार के बन्यो भन्नेबारे पर्याप्त जानकारी पाउनुपर्छ। सार्वजनिक पदमा नियुक्ति हुने व्यक्तिको परीक्षण बन्द कोठाभित्र सीमित भयो भने संसदीय सुनुवाइको विश्वास घट्छ। यसको प्रभावकारिता समितिको निर्णयमा मात्र होइन, निर्णयसम्म पुग्ने प्रक्रियाको विश्वसनीयतामा पनि निर्भर हुन्छ।

समितिले अनुमोदन नगरेको नामका सम्बन्धमा कारण सार्वजनिक गर्ने अभ्यास बलियो भएमा संसद्को निर्णयप्रति नागरिकको भरोसा बढ्न सक्छ। त्यसैगरी, सुनुवाइका क्रममा उठेका विषयलाई नियुक्तिपछि पनि सार्वजनिक बहसको हिस्सा बनाउन सकिन्छ। पदाधिकारीले सुनुवाइका बेला व्यक्त गरेका प्राथमिकता र प्रतिबद्धता कार्यकालमा पूरा गरे कि गरेनन् भन्ने प्रश्न सम्बन्धित संसदीय निगरानीका अन्य प्रक्रियासँग जोडिन सक्छ। सुनुवाइ नियुक्तिअघिको परीक्षा हो; त्यसपछि हुने अनुगमनले मात्र त्यसको अर्थ पूरा गर्छ।

सार्वजनिक लेखा समिति र बेरुजु जाँचको संसदीय परम्परा

संसदीय समितिहरूमध्ये सार्वजनिक लेखा समितिको स्थान बेग्लै छ। स्थापित संसदीय परम्परा अनुसार यस समितिको सभापति विपक्षी दलको सांसदलाई बनाउने अभ्यास रहिआएको छ। सत्तापक्षले सञ्चालन गरेको सरकारको खर्च र सार्वजनिक सम्पत्तिको प्रयोगमाथि प्रतिपक्षले निगरानी राख्ने यो अभ्यासले संसदीय नियन्त्रणको अर्थ स्पष्ट पार्छ।

सार्वजनिक लेखा समितिले महालेखा परीक्षकको प्रतिवेदन र त्यसमा उल्लेख भएका बेरुजुमाथि छलफल गर्छ। बेरुजु देखिनु आफैँमा रकम दुरुपयोग भएको अन्तिम प्रमाण होइन; तर नियम, प्रक्रिया, स्वीकृति वा हिसाबकिताबमा प्रश्न उठेको संकेत भने हो। त्यसैले समितिले बेरुजुको प्रकृति, त्यसको कारण, जिम्मेवार निकाय र सुधारको सम्भावना छुट्टाछुट्टै हेर्नुपर्छ। सबै बेरुजुलाई एउटै ढाँचामा राखेर निष्कर्ष निकाल्दा वास्तविक अनियमितता र प्रक्रियागत कमजोरीबीचको अन्तर हराउन सक्छ।

बेरुजु जाँच सरकारी कार्यालयका कागजातदेखि मन्त्रालयका खरिद प्रक्रियासम्म फैलिएको विस्तृत अध्ययन हो। समितिले सम्बन्धित निकायका प्रमुख वा जिम्मेवार पदाधिकारीलाई बोलाएर स्पष्टीकरण लिन सक्छ। कागजात माग्न सक्छ, प्रतिवेदनको विवरणमाथि प्रश्न गर्न सक्छ र आवश्यक परे स्थलगत अनुगमन गर्न सक्छ। दोषी देखिएका व्यक्तिमाथि प्रचलित कानुनअनुसार कारबाही गर्न सम्बन्धित निकायलाई सिफारिस गर्न सकिन्छ। असुल गर्नुपर्ने रकम, सुधार गर्नुपर्ने प्रक्रिया वा भविष्यमा दोहोरिन नदिनुपर्ने व्यवस्थाबारे पनि समितिले निर्देशन दिन्छ।

यही कारणले सार्वजनिक लेखा समितिलाई संसद्को प्रभावशाली निगरानी निकायका रूपमा हेरिन्छ। यसको काम केवल अघिल्लो वर्षको खर्चको हिसाब खोज्नु होइन; सार्वजनिक स्रोत कसरी परिचालन भइरहेको छ भन्नेबारे राज्यलाई जवाफदेही बनाउनु पनि हो। कुनै आयोजनामा बजेट खर्च भयो कि भएन भन्ने प्रश्नसँगै त्यसबाट अपेक्षित परिणाम आयो कि आएन भन्ने प्रश्न जोडिनुपर्छ।

सरकारी खर्चको निगरानीमा कागजातको भूमिका ठूलो हुन्छ, तर कागजात मात्र पर्याप्त हुँदैन। फाइलमा प्रक्रिया पूरा भएको देखिए पनि वास्तविक काम अधुरो हुन सक्छ। निर्माणको गुणस्तर, सेवा प्रवाहको पहुँच, खरिद गरिएको सामग्रीको उपयोग र लाभग्राहीको अवस्था नहेरी बेरुजु जाँच पूरा हुँदैन। त्यसैले समितिको निगरानी वित्तीय कागजबाट भुइँतहको परिणामसम्म पुग्नुपर्छ।

सार्वजनिक लेखा समितिको प्रभावकारिता त्यसले कति बैठक बस्यो भन्नेमा होइन, दिएको निर्देशनपछि सम्बन्धित निकायले के सुधार गर्‍यो भन्नेमा मापन हुन्छ। पुराना बेरुजु दोहोरिरहने, एउटै प्रकृतिका कमजोरी फेरि देखिने र समितिको निर्देशनमाथि समयमा जवाफ नआउने हो भने संसदीय निगरानीको विश्वसनीयता कमजोर हुन्छ। समितिले आफ्ना निष्कर्षलाई स्पष्ट, प्रमाणमा आधारित र पछ्याउन मिल्ने बनाउनु आवश्यक हुन्छ।

बेरुजु र अनियमितताको भिन्नता

सार्वजनिक बहसमा बेरुजुलाई प्रायः भ्रष्टाचारसँग एउटै अर्थमा प्रयोग गरिन्छ। तर संसदीय जाँचमा यी विषयलाई छुट्याएर हेर्नुपर्छ। कागजात अपूर्ण हुनु, स्वीकृति प्रक्रिया नमिल्नु, खर्चको प्रमाण ढिलो पेस हुनु वा कानुनी प्रक्रिया पूरा नगर्नु बेरुजुको कारण हुन सक्छ। त्यसमा रकम असुल गर्नुपर्ने अवस्था पनि हुन सक्छ, तर प्रत्येक बेरुजुमा व्यक्तिगत भ्रष्टाचार प्रमाणित भइसकेको हुँदैन।

समितिको काम दोष थोपर्नु मात्र होइन, प्रणालीगत कमजोरी पहिचान गर्नु पनि हो। खरिद नियम जटिल भएर कार्यालयले प्रक्रिया पूरा गर्न नसकेको हो कि, निर्णय गर्ने अधिकार अस्पष्ट भएर समस्या आएको हो कि, पदाधिकारीले जानाजान नियम मिचेको हो—यी प्रश्नको उत्तर नखोजी बेरुजु फर्छ्योटको सङ्ख्या मात्र बढाउनु अर्थपूर्ण हुँदैन। जिम्मेवारी र सुधारका उपाय स्पष्ट भएमा सार्वजनिक लेखा समितिको कामले प्रशासनिक अनुशासनमा दीर्घकालीन प्रभाव पार्न सक्छ।

कानुन कार्यान्वयनको मापन र समितिका निर्देशनको प्रभावकारिता

राष्ट्रिय सभाको विधायन व्यवस्थापन समितिले पाएको विशिष्ट कार्यक्षेत्र कानुन कार्यान्वयनको मापन तथा अध्ययन र अनुसन्धान गर्नु हो। यो काम विधेयक पारित गरेर संसद्को जिम्मेवारी सकिँदैन भन्ने स्वीकारोक्तिसँग जोडिएको छ। ऐन बनेपछि त्यसले नागरिकको अधिकार, सरकारी निकायको काम र स्थानीय तहको सेवा प्रवाहमा कस्तो परिवर्तन ल्यायो भन्ने पनि संसद्ले हेर्नुपर्छ।

व्यवहारमा भने कानुन कार्यान्वयनको मापन अझै प्रभावकारी हुन सकेको छैन। कतिपय ऐन पारित भएको लामो समयसम्म पनि नियमावली नबन्ने, आवश्यक संस्थागत संरचना तयार नहुने वा जिम्मेवारी पाएको निकायले पर्याप्त जनशक्ति र स्रोत नपाउने समस्या दोहोरिन्छ। कानुन बनेको छ, तर नागरिकले त्यसको लाभ पाएका छैनन् भने कागजमा रहेको अधिकार र व्यवहारमा प्रयोग हुने अधिकारबीच दूरी कायम रहन्छ।

स्थानीय तहमा पुगेका कतिपय ऐनको कार्यान्वयन मापन नै नभएको अवस्था पनि देखिन्छ। संघीय संसद्ले बनाएको कानुन प्रदेश र स्थानीय तहमा कसरी बुझियो, स्थानीय प्रशासनले त्यसअनुसार प्रक्रिया बनायो कि बनाएन, नागरिकले सेवा लिन जाँदा के समस्या भोगे र अदालत वा प्रशासनमा विवाद किन बढ्यो भन्ने प्रश्नहरू नियमित रूपमा उठ्नुपर्ने हो। यस्ता प्रश्नको उत्तर नखोज्दा संसद्को विधायिकी काम अधुरो रहन्छ।

कानुन कार्यान्वयनको मापन गर्दा समितिले कम्तीमा यी पक्ष हेर्न सक्छ:

• ऐनअनुसार बन्नुपर्ने नियम, निर्देशिका वा कार्यविधि समयमै बने कि बनेनन्।
• जिम्मेवारी पाएको निकायसँग आवश्यक बजेट, जनशक्ति र संस्थागत क्षमता छ कि छैन।
• संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच अधिकारको दोहोरोपन वा जिम्मेवारीको खाली ठाउँ कहाँ छ।
• कानुनको लाभ पाउनुपर्ने नागरिकले व्यवहारमा सेवा, संरक्षण वा उपचार पाएका छन् कि छैनन्।
• कार्यान्वयनमा देखिएका समस्या कानुन संशोधनबाट समाधान हुन्छन् कि प्रशासनिक सुधारबाट।
• अदालतका निर्णय, सरकारी परिपत्र र स्थानीय अभ्यासबीच कुनै विरोधाभास छ कि छैन।
• कानुन लागू भएपछि अनपेक्षित समस्या वा नयाँ सामाजिक प्रभाव देखिएको छ कि छैन।

यस्तो मापनले कानुनलाई जीवित दस्तावेजका रूपमा बुझ्न मद्दत गर्छ। संसद्ले बनाएको ऐन नागरिकसम्म पुग्दा प्रशासनिक आदेश, बजेट, कर्मचारी र स्थानीय संयन्त्रको माध्यमबाट रूपान्तरण हुन्छ। त्यस क्रममा देखिएका अवरोधलाई केवल कर्मचारीको कमजोरी भनेर पन्छाउन मिल्दैन। कहिलेकाहीँ कानुनकै भाषा अस्पष्ट हुन्छ, अधिकारको सीमा नखुलेको हुन्छ वा कार्यान्वयनको जिम्मेवारी तोकिए पनि स्रोतको व्यवस्था गरिएको हुँदैन।

निर्देशन कार्यान्वयनको पछिल्लो चरण

विषयगत समितिहरूले दिएका निर्देशन सरकारी कार्यालयहरूले कत्तिको पालना गर्छन् भन्ने प्रश्न पनि उत्तिकै महत्त्वपूर्ण छ। समितिले सरकारी अनुगमन गर्दा स्थलगत निरीक्षण, विज्ञको राय सङ्कलन र जिम्मेवार पक्षसँगको छलफल गर्ने गर्छ। यसबाट समितिले फाइलमा नदेखिने समस्या पत्ता लगाउन सक्छ। अस्पताल, विद्यालय, सीमा क्षेत्र, आयोजना स्थल वा स्थानीय प्रशासनको कार्यालयमा नागरिकले भोगिरहेको समस्या प्रत्यक्ष सुन्दा समितिको प्रतिवेदन बढी ठोस बन्न सक्छ।

तर निर्देशन दिएपछि त्यसको पछिल्लो अवस्था नहेर्ने हो भने समिति बैठकको निष्कर्ष कागजमै सीमित हुन्छ। सरकारले कहिलेकाहीँ समितिका निर्देशन पूर्ण रूपमा पालना नगर्ने, ढिला गर्ने वा आफ्नै सुविधाअनुसार फरक व्याख्या गर्ने प्रवृत्ति देखिन्छ। यस्तो अवस्थामा समितिले कार्यान्वयनको समयसीमा माग्न, प्रगति विवरण लिन, सम्बन्धित पदाधिकारीलाई पुनः बोलाउन र आवश्यक परे विषयलाई संसद्को पूर्ण बैठकमा लैजान सक्छ।

निर्देशनको प्रभावकारिता बढाउन समितिको प्रतिवेदनमा समस्या, जिम्मेवार निकाय, गर्नुपर्ने काम र प्रगति बुझाउने समय स्पष्ट हुनुपर्छ। ‘आवश्यक कदम चाल्नू’ जस्तो अस्पष्ट निर्देशनभन्दा कुन निकायले के गर्ने भन्ने खुलाइएको निर्देशन बढी उपयोगी हुन्छ। त्यस्तै, निर्देशन कार्यान्वयन भएन भने त्यसको कारण सार्वजनिक रूपमा स्पष्ट गराउन सकिने अभ्यासले सरकारी जवाफदेहिता बलियो बनाउँछ।

समितिले आफ्ना निर्देशनको अभिलेख राखेर नियमित रूपमा पछ्याउन सक्छ। कुन निर्देशन कार्यान्वयन भयो, कुन आंशिक रूपमा भयो, कुन बाँकी छ र ढिलाइको कारण के हो भन्ने विवरण सार्वजनिक भएमा समितिको कामको परिणाम देखिन्छ। यसले नयाँ समितिलाई पुराना निर्णयबाट सिक्न पनि मद्दत गर्छ। हरेक पटक एउटै विषयमा नयाँ छानबिन सुरु गर्नुको सट्टा अघिल्लो प्रतिवेदनको कार्यान्वयन अवस्था जाँच्ने संस्कार विकास हुनुपर्छ।

निर्देशनको प्रभावकारिता संसद्को राजनीतिक वजनसँग पनि सम्बन्धित हुन्छ। समिति दलगत विवादमा अल्झिएर कमजोर भयो भने सरकारलाई जवाफ दिनुपर्ने दबाब घट्छ। तर समितिले प्रमाणसहित प्रश्न उठायो, प्रतिवेदन सार्वजनिक गर्‍यो र आवश्यक परे सदनमा विषय उठायो भने कार्यपालिकाले त्यसलाई बेवास्ता गर्न कठिन हुन्छ। संसदीय निगरानीको शक्ति कानुनी अधिकारमा मात्र होइन, सार्वजनिक विश्वास र निरन्तर राजनीतिक दबाबमा पनि आधारित हुन्छ।

जनताको गुनासोदेखि संसदीय निगरानीसम्म

संसदीय समिति सिंहदरबारभित्रका सांसदहरूको बैठक मात्र होइन। यसको काम जनताको गुनासो र राज्यको नीतिबीच सम्बन्ध बनाउनु पनि हो। कुनै क्षेत्रमा खानेपानीको समस्या छ, कुनै स्थानीय तहमा अधिकार प्रयोग गर्न कानुनी अस्पष्टता छ, कुनै सरकारी निकायले सेवा दिन अनावश्यक कागजात मागिरहेको छ वा कुनै आयोजनामा सार्वजनिक रकम खर्च भएर पनि परिणाम देखिएको छैन भने यी विषय समितिको कार्यक्षेत्रमा आउन सक्छन्।

तर गुनासो समितिसम्म पुग्ने बाटो सधैँ स्पष्ट हुँदैन। नागरिक, स्थानीय जनप्रतिनिधि, पत्रकार, पेशागत संस्था र नागरिक समाजले उठाएका विषयलाई व्यवस्थित रूपमा अभिलेख गर्ने र समितिले प्राथमिकताका आधारमा छानबिन गर्ने संयन्त्र आवश्यक छ। कुनै एक व्यक्तिको निवेदनमा मात्र होइन, समस्या व्यापक छ कि छैन, त्यसको नीतिगत कारण के हो र समाधानका लागि संसद्ले के गर्न सक्छ भन्ने दृष्टिले विषय छनोट हुनुपर्छ।

भुइँतहको रिपोर्टरको नजरबाट हेर्ने हो भने, विषयगत समितिले सामना गर्नुपर्ने प्रमुख चुनौतीहरू यस्ता छन्:

• सदस्यहरूको निरन्तर उपस्थिति र विषयगत विज्ञताको कमीले गहन छलफलमा बाधा पुर्‍याउँछ।
• स्थानीय तहका जनप्रतिनिधि र सर्वसाधारणको गुनासो समितिसम्म पुर्‍याउने प्रभावकारी संयन्त्र पर्याप्त छैन।
• सरकारी निकायले समितिका निर्देशन बेवास्ता गर्दा त्यसपछि अपनाइने कदमको स्पष्टता सधैँ देखिँदैन।
• कर्मचारीतन्त्रमा विषयगत दक्षताको कमी र निर्णय कार्यान्वयनमा हुने ढिलाइले समितिको कामको परिणाम कमजोर बनाउँछ।
• संसदीय समितिका निर्णय, प्रतिवेदन र निर्देशनमा नागरिकको पहुँच सीमित हुँदा सार्वजनिक दबाब घट्छ।
• दलगत प्राथमिकताले विषयको गम्भीरता ओझेलमा पार्दा समितिको स्वतन्त्र निगरानी क्षमता प्रभावित हुन सक्छ।

यी चुनौती समाधान गर्न समितिलाई पर्याप्त अनुसन्धान सहयोग, विषयविज्ञको नियमित परामर्श र सार्वजनिक सुनुवाइको व्यवस्थित अभ्यास आवश्यक हुन्छ। सांसद सबै विषयका विशेषज्ञ हुनुपर्छ भन्ने होइन, तर उनीहरूले सही प्रश्न सोध्न सक्ने आधार पाउनुपर्छ। त्यसका लागि समितिको सचिवालय सक्षम हुनुपर्छ। विधेयकको प्रभाव, बजेटको उपयोग, प्रशासनिक संरचना र कार्यान्वयनको परिणामबारे तथ्य सङ्कलन गर्ने जनशक्ति नभएमा सांसदको छलफल अनुमान र राजनीतिक दाबीमा सीमित हुन सक्छ।

सार्वजनिक सुनुवाइ र स्थलगत निरीक्षणलाई पनि औपचारिक कार्यक्रमका रूपमा मात्र लिनु हुँदैन। समितिले प्रभावित समुदायको कुरा सुन्दा उनीहरूले प्रयोग गर्ने भाषा, भोगेको समस्या र राज्यसँगको दूरी बुझ्नुपर्छ। काठमाडौंमा तयार पारिएको प्रतिवेदनमा स्थानीय तहको वास्तविकता समेटिन सकेन भने समितिको निष्कर्ष अधुरो हुन्छ। त्यसैले प्रदेश र स्थानीय तहका प्रतिनिधि, सेवा प्रदायक कर्मचारी, उपभोक्ता समूह र प्रभावित नागरिकसँगको संवाद नियमित हुनुपर्छ।

संसदीय पारदर्शिताको अर्को पाटो प्रतिवेदन र निर्णयमा नागरिकको पहुँच हो। सबै बैठक खुला हुनुपर्छ भन्ने होइन; संवेदनशील विषयमा नियमअनुसार गोपनीयता आवश्यक पर्न सक्छ। तर सार्वजनिक हितका विषयमा समितिले के छलफल गर्‍यो, कसलाई बोलायो, कुन निकायबाट के जवाफ आयो र निष्कर्ष के रह्यो भन्ने जानकारी नागरिकले पाउनुपर्छ। अस्पष्टता बढ्दै जाँदा समितिको कामप्रति रुचि र दबाब दुवै घट्छ।

प्रभावकारी समितिका लागि आवश्यक संसदीय संस्कार

समितिको प्रभावकारिता अधिकारको सूचीले मात्र निर्धारण गर्दैन। त्यसका लागि केही संसदीय संस्कार आवश्यक हुन्छन्। पहिलो, समितिको कार्यसूची राजनीतिक सुविधाअनुसार होइन, सार्वजनिक महत्त्व र नागरिक प्रभावका आधारमा तय हुनुपर्छ। हरेक विषयलाई समान समय दिन नसकिए पनि प्राथमिकता निर्धारणको आधार स्पष्ट हुनुपर्छ।

दोस्रो, समितिले सरकारसँग विवरण माग्दा त्यसको विश्लेषण गर्न सक्नुपर्छ। मन्त्रालयबाट प्राप्त कागज पढेर मात्र प्रश्न तयार हुँदैन। बजेट, नीति, निर्णय, खरिद, जनशक्ति र परिणामबीचको सम्बन्ध हेर्नुपर्छ। उदाहरणका लागि कुनै कार्यक्रमको प्रगति शतप्रतिशत देखिए पनि त्यसको लाभग्राही को हुन्, सेवा नियमित छ कि छैन र खर्चको परिणाम टिकाउ छ कि छैन भन्ने प्रश्न बाँकी रहन्छ।

तेस्रो, समितिका सदस्यले आफ्नो दलको निर्देशन र समितिको संस्थागत जिम्मेवारीबीच सन्तुलन राख्नुपर्छ। संसदीय प्रणालीमा दलगत अनुशासन स्वाभाविक हो, तर समितिको कामलाई केवल सत्तापक्षको बचाउ वा विपक्षीको विरोधमा सीमित गर्दा मिनी संसद्को सार नै कमजोर हुन्छ। समितिमा उठेको प्रश्न दलविरोधी होइन; सार्वजनिक जवाफदेहिताको प्रश्न हो भन्ने संस्कार आवश्यक छ।

चौथो, प्रतिवेदन लेखनमा स्पष्टता हुनुपर्छ। लामो पृष्ठ र औपचारिक भाषाले मात्र प्रतिवेदन बलियो हुँदैन। समस्या कहाँ छ, त्यसको प्रमाण के हो, जिम्मेवार निकाय कुन हो, सुधारका लागि के गर्नुपर्छ र त्यसको अनुगमन कसरी गर्ने भन्ने कुरा बुझिने गरी लेखिनुपर्छ। यस्तो प्रतिवेदनले सरकारलाई काम गर्ने दिशा दिन्छ र नागरिकलाई संसद्को काम मापन गर्ने आधार दिन्छ।

पाँचौँ, समितिको काम अर्को समितिसँग दोहोरिन नदिन कार्यक्षेत्रको समन्वय आवश्यक हुन्छ। सार्वजनिक खर्च, संघीयता, प्रशासनिक सुधार र कानुन कार्यान्वयनका विषय एकअर्कासँग जोडिन सक्छन्। तर एउटै विषयमा धेरै समिति लाग्दा जिम्मेवारी कसको हो भन्ने अस्पष्ट हुन सक्छ। आवश्यक परे संयुक्त बैठक, साझा अध्ययन वा प्रतिवेदन आदानप्रदानको अभ्यासले यो समस्या घटाउन सक्छ।

मिनी संसद्को प्रभाव कहाँ देखिन्छ

समितिको कामको प्रभाव तुरुन्तै देखिँदैन। कुनै विधेयकमा गरिएको एउटा संशोधनले पछि नागरिकको अधिकार सुरक्षित गर्न सक्छ। कुनै मन्त्रालयसँग मागिएको विवरणले सरकारी निर्णय सच्याउन सक्छ। बेरुजुमाथिको प्रश्नले सार्वजनिक खरिदको प्रक्रिया सुधार्न सक्छ। नियुक्तिअघि गरिएको गहिरो सुनुवाइले संवैधानिक पदमा पुग्ने व्यक्तिबारे नागरिकलाई जानकारी दिन सक्छ। यी प्रभावहरू समाचारको तत्कालीन शीर्षकभन्दा लामो समयसम्म रहन सक्छन्।

तर प्रभाव देखिनका लागि समितिले आफूलाई कागजी प्रक्रिया पूरा गर्ने निकायभन्दा माथि उठाउनुपर्छ। विधेयकमा दफावार छलफल भयो, पदाधिकारी बोलाइए, निर्देशन दिइयो र प्रतिवेदन पेस भयो—यति मात्रले संसदीय काम पूरा हुँदैन। त्यसपछि कानुनको परिणाम के भयो, निर्देशनको पालना भयो कि भएन र सार्वजनिक निकायले आफ्नो व्यवहार बदले कि बदलेन भन्ने हेर्नुपर्छ।

संसदीय समितिका अधिकारलाई कार्यपालिकाको दैनिक प्रशासन चलाउने अधिकारसँग पनि नजोडिनु उत्तिकै आवश्यक छ। समितिले नीति, कानुन र सार्वजनिक उत्तरदायित्वमा प्रश्न उठाउन सक्छ; तर प्रत्येक प्रशासनिक निर्णय आफैँ सञ्चालन गर्ने निकाय होइन। निगरानी र हस्तक्षेपबीचको सीमा नबुझ्दा समितिको भूमिका विवादित बन्न सक्छ। त्यसैले निर्देशन कानुनी दायराभित्र, प्रमाणमा आधारित र सार्वजनिक हितसँग सम्बन्धित हुनुपर्छ।

संसदीय सुनुवाइ समितिको सन्दर्भमा पनि यही कुरा लागू हुन्छ। यसको काम उम्मेदवारको राजनीतिक विचार मन पर्‍यो वा परेन भन्ने आधारमा निर्णय गर्नु होइन। संवैधानिक योग्यता, अनुभव, आचरण, पदको जिम्मेवारी र सार्वजनिक विश्वासको परीक्षण गर्नु हो। विषयगत समितिको काम विधेयक र सरकारी कार्यसम्पादनको गहिरो अध्ययन गर्नु हो। यी दुई भूमिकालाई मिसाउँदा दुवै संरचनाको उत्तरदायित्व अस्पष्ट हुन्छ।

अन्ततः, संसदीय समितिको शक्ति सदनको भित्ताभित्र मात्र सीमित हुँदैन। समितिले उठाएको प्रश्नले सरकारलाई जवाफ दिन बाध्य पार्न सक्छ, प्रशासनलाई प्रक्रिया सुधार्न दबाब दिन सक्छ र नागरिकलाई आफ्नो अधिकारबारे जानकारी दिन सक्छ। तर त्यसका लागि बैठक नियमित, छलफल गम्भीर, सभापति निष्पक्ष, सदस्य सक्रिय, सचिवालय सक्षम र निर्देशनको अनुगमन निरन्तर हुनुपर्छ।

मिनी संसद् भन्ने उपमा समितिहरूको आकारका कारण मात्र आएको होइन। यसको अर्थ संसद्को ठूलो राजनीतिक संरचनाभित्र सानो तर गहिरो परीक्षण गर्ने ठाउँ भन्ने हो। विषयगत समितिले कानुनलाई धाराबाट व्यवहारसम्म पछ्याउँछ, सार्वजनिक लेखा समितिले खर्चलाई कागजबाट परिणामसम्म जाँच्छ र संसदीय सुनुवाइ समितिले सार्वजनिक पदमा पुग्ने व्यक्तिको योग्यता तथा उत्तरदायित्व परीक्षण गर्छ। यी भूमिकाहरू स्पष्ट र अलग रहँदा मात्रै संघीय संसद्को निगरानी प्रभावकारी हुन्छ।

संसद्को प्रभावकारिता केवल पूर्ण बैठकमा कति विधेयक पारित भए भन्नेबाट मापन हुँदैन। कति कानुन काम लाग्ने बने, सरकारी निर्देशन कति कार्यान्वयन भए, सार्वजनिक रकम कति जवाफदेही ढङ्गले खर्च भयो र संवैधानिक नियुक्तिमा कति विश्वसनीय परीक्षण भयो—यी प्रश्नको उत्तर समितिहरूको काममा भेटिन्छ। त्यसैले संसदीय समिति संसद्को सहायक संरचना होइन; लोकतान्त्रिक शासनको दैनिक परीक्षण गर्ने मुख्य संयन्त्र हो।

Related reading: संसद्मा विधेयक पारित प्रक्रिया: आज स्पष्ट and समानुपातिक प्रणाली: समावेशिता कि राजनीतिक अस्थिरता.